世界银行为产业政策转向辩护

我们并未转向，世界变了。世界银行首席经济学家因德米特·吉尔写道，为该行3月发布的颇具争议的产业政策报告《促进发展的产业政策》辩护。

当经济学变成教条时，常识就会节节败退。30年前发生过这样的事，当时世界银行对一个古老的政策问题——政府是否应暗做手脚，偏袒某种“战略性”产业？——给出了附带弱限定条件的否定答案。而现在这种情况再次出现，我们基于此后积累的大量证据得出的答案，是一个附带严格限定条件的肯定答案。

该行在3月出版的《促进发展的产业政策》中阐述的重新评估，有人视为异端，有人视为顿悟。一些标题言辞尖刻：“产业政策傻瓜指南”， 《华盛顿邮报》这样写道，该报从我们的报告中错误地解读出了对自由放任经济学的否定。“经济学建制派的一根支柱承认自己错了”， 《大西洋月刊》这样写道。

1993年《东亚奇迹》报告说了什么

世界银行1993年关于产业政策的报告《东亚奇迹》，正如该行时任代理首席经济学家南希·伯德索尔如今承认的那样，是“时代的产物”。20世纪90年代初的华盛顿，“自由市场被视为理所当然”。

该报告的结论——在世行内部的激烈辩论中形成——是，诉诸产业政策无一例外都是代价高昂的失败，对于不具备良好教育水平、对农业低税收、财政赤字适度和通胀温和等条件的国家来说，通常不宜采用。当时，发展中世界大多处于这种状况。在此背景下，该报告给出的建议是合理的。

但1993年的报告可能会给读者留下一种印象，即它对产业政策怀有成见。报告首先对成功的定义——带来更高的生产率增长，并改变仅靠市场所能形成的产出结构——采用了一种难以证实也难以证伪的方式。

此外，该报告的证据仅来自少数几个高绩效的亚洲经济体——日本、东北亚三个“虎”经济体和东南亚四个经济体，而没有研究表现较差的反事实案例。因此，报告团队只能拿出一份“劝说性文章”式的文件。

1993年以来发生了什么变化

长江之水滚滚向前。1993年以来，世界银行已发布了25份政策研究报告，但使用产业政策在思想上仍是禁忌——尽管它在实践中大行其道。中国可能是最热衷的实践者，但有众多同行者。

我们为2026年报告对183个国家的国家发展战略所做的评估发现，所有国家都至少扶持了一个产业，发展中国家诉诸产业政策的频率高于发达经济体。

与此同时，世界发生了变化。人均国内生产总值平均翻了一番。受教育水平显著提高。通胀率下降，除少数例外，经济管理质量有所改善。如今，越来越多的国家已具备实施产业政策的先决条件。

奇怪的是，尽管世界银行积极倡导现金转移、失业保险和工资补贴等社会政策干预，却始终没有认真重新评估产业政策。与此同时，随着发展中国家经济前景趋于黯淡，产业政策在那些表现似乎优于他国的国家中大量涌现。

以经济特区为例。中国有2500多个经济特区，土耳其约有500个，印度和越南各有近400个。如果不认真评估证据，就建议一个希望加快增长或创造就业的国家连一个经济特区都不设，近乎失职。

2026年产业政策报告提出了哪些建议

去年，80%的世界银行国别经济学家表示，受援国政府向他们寻求建议——不是问 是否 该实施产业政策，而是问 如何 更有效地实施产业政策。我们作出了负责任的回应。

我们的研究发现，三个特征决定了一国政府是否考虑产业政策以及考虑何种类型的产业政策：国内市场规模、政府的技术官僚能力，以及可用于试错的财政空间。

这些特征决定了15种可能的产业政策工具中哪一种最有效——从工业园区和培训项目，到进口关税、生产补贴和竞争性货币贬值。我们认为，产业政策应纳入每个国家的工具箱，尽管并非每种工具都应使用。

为什么市场和基本面依然重要

这一切都不意味着放弃市场原则。使用产业政策并不免除政府做好基本功的责任。这包括健康且受过教育的劳动力、良好的商业监管、充足的交通和能源基础设施，以及鼓励私人储蓄和投资的稳定宏观经济。

各国并不一定需要在启动产业政策之前就具备这些优势。但是，如果政府利用产业政策来争取时间，就应致力于做好基本功，以确保这些干预保持精准和暂时性。

产业政策既不靠中央计划者的命令奏效，也不靠对市场的盲目信仰奏效。中国取得的最佳成果来自一种高度依赖市场竞争来约束企业和配置资源的模式。一项研究发现，到1993年，与工业产出相关的价格中90%已由市场力量而非政府决定。

与韩国和其他成功国家一样，中国努力改善整体营商环境，以此作为产业政策的补充。

韩国在20世纪70年代和80年代扶持重工业；仅1973年至1979年，其累计成本就约占国内生产总值的2.4%。但收益超过了成本：如今韩国的国内生产总值比没有这些补贴的情形高出约3%。

有充分理由相信，如果韩国没有同时做好许多其他事情——投资教育和基础设施、鼓励企业引进国外新技术、迫使企业竞争和创新——这项产业政策不会取得回报。你可以争论在这种情况下产业政策是否有必要。但当成本收益分析表明使用产业政策有利于增进经济福祉时，还向一个发展中国家鼓吹弃绝不用，这合理吗？

少用、用好的手册

相反，我们鼓励各国政府评估被视为关键的商业活动是否已获得必要的公共投入。然后再决定是否仍需向市场提供激励，以及哪种手段可能更有效。

我们建议它们远离双重汇率等宏观经济干预手段，这类手段收效甚微，还可能加剧腐败等问题。

产业政策属于所有致力于增进国民福祉的国家的工具箱——但每种工具都有其适用的时机和场合。每件利器都应附带使用手册。我们的目标是为已决定使用产业政策的政府提供这样一本手册。但这本手册不是叫它们多用产业政策，而是叫它们少用，并就如何用得更好提供建议。

因德米特·吉尔是世界银行集团首席经济学家兼发展经济学高级副行长。

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