El Banco Mundial defiende su replanteamiento de la política industrial

No hemos dado un giro de 180 grados. El mundo ha cambiado, escribe Indermit Gill, economista jefe del Banco Mundial, en defensa del controvertido informe de marzo del banco sobre política industrial, «Política industrial para el desarrollo».

El sentido común toca a retirada cuando la economía se convierte en ortodoxia. Eso ocurrió hace 30 años, cuando el Banco Mundial respondió a una vieja pregunta de política económica —¿debe un Gobierno cargar alguna vez los dados a favor de una actividad «estratégica»?— con un no con leves matices. Y está ocurriendo ahora, cuando nuestra respuesta, derivada de una montaña de pruebas acumuladas desde entonces, es un sí muy matizado.

La reevaluación del banco, expuesta en «Política industrial para el desarrollo», publicado en marzo, es considerada una herejía por unos y una revelación por otros. Algunos titulares han sido estridentes: «Política industrial para dummies», dijo el Washington Post, que ve por error en nuestro informe una repulsa de la economía del laissez-faire. «Un pilar del establishment económico admite que estaba equivocado», dijo el Atlantic.

Lo que decía el informe de 1993 «El milagro de Asia Oriental»

«El milagro de Asia Oriental», el informe del Banco Mundial de 1993 sobre política industrial, fue, como reconoce ahora Nancy Birdsall, su economista jefe en funciones en aquella época, «un producto de su tiempo». En el Washington de principios de los años noventa, «los mercados libres se daban por sentados».

La conclusión del informe —forjada en un intenso debate dentro del banco— fue que recurrir a la política industrial era invariablemente un fracaso costoso y, por lo general, desaconsejable para los países que no contaban con niveles educativos dignos, impuestos bajos sobre la agricultura, déficits fiscales moderados e inflación contenida. En aquella época, estas condiciones caracterizaban a gran parte del mundo en desarrollo. En ese contexto, el consejo que ofrecía era sensato.

Pero el informe de 1993 puede dejar en el lector la impresión de que cargó los dados contra la política industrial. Empezaba por definir el éxito —inducir un mayor crecimiento de la productividad y alterar la composición de la producción respecto a lo que los mercados generarían por sí solos— de un modo difícil de probar o refutar.

Además, el informe extraía pruebas de solo un puñado de economías asiáticas de alto rendimiento —Japón, tres «economías tigre» del noreste asiático y cuatro del sudeste asiático— sin examinar contrafactuales de menor rendimiento. En consecuencia, el equipo del informe tuvo que conformarse con un documento que era un «ensayo de persuasión».

Lo que ha cambiado desde 1993

Desde entonces ha corrido mucha agua por el Yangtsé. El Banco Mundial ha publicado 25 informes de investigación sobre políticas desde 1993, pero el uso de la política industrial ha seguido siendo un tabú intelectual, aunque se ha multiplicado en la práctica. El practicante más entusiasta quizá sea China, pero tiene mucha compañía.

Una revisión de las estrategias nacionales de desarrollo de 183 países para nuestro informe de 2026 constató que todas se dirigían al menos a un sector industrial, y que los países en desarrollo recurrían a la política industrial con más frecuencia que las economías avanzadas.

Mientras tanto, el mundo cambió. El PIB medio per cápita se duplicó. Los niveles de escolarización aumentaron de forma impresionante. Las tasas de inflación cayeron y, con pocas excepciones, mejoró la calidad de la gestión económica. Muchos más países cumplen ahora los requisitos previos para la política industrial.

Curiosamente, el Banco Mundial no reevaluó en serio la política industrial, aun cuando se convirtió en un entusiasta defensor de intervenciones de política social como las transferencias monetarias, el seguro de desempleo y los subsidios salariales. Al mismo tiempo, a medida que se ensombrecían las perspectivas económicas de los países en desarrollo, las políticas industriales se han multiplicado en los países que parecen tener mejores resultados que otros.

Tomemos las zonas económicas especiales. China tiene más de 2.500 ZEE, Turquía unas 500, e India y Vietnam casi 400 cada una. Sin evaluar en serio las pruebas, rayaría en la negligencia profesional aconsejar a un país que quiere crecer más rápido o crear empleo que no tenga ni una sola ZEE.

Lo que recomienda el informe de 2026 sobre política industrial

El año pasado, el 80% de los economistas de país del Banco Mundial informó de que los Gobiernos clientes pidieron su asesoramiento, no sobre si aplicar la política industrial, sino sobre cómo aplicarla con mayor eficacia. Respondimos con responsabilidad.

Nuestro trabajo constató que tres características definen si un Gobierno puede plantearse una política industrial y de qué tipo: el tamaño del mercado interno; la capacidad tecnocrática del Estado; y el margen fiscal disponible para experimentar y cometer errores.

Esos rasgos determinan cuál de los 15 posibles instrumentos de política industrial funcionará mejor, desde parques industriales y programas de formación hasta aranceles de importación, subsidios a la producción y devaluación competitiva de la moneda. Admitimos que la política industrial debería estar en la caja de herramientas de todos los países, aunque no deban utilizarse todas las herramientas.

Por qué los mercados y los fundamentos siguen importando

Nada de esto implica abandonar los principios de mercado. El uso de la política industrial no exime a los Gobiernos de la responsabilidad de asentar bien los fundamentos. Ello incluye una población activa sana y formada, una buena regulación empresarial, infraestructuras adecuadas de transporte y energía, y una macroeconomía estable que fomente el ahorro y la inversión privados.

No siempre es necesario que los países posean estas virtudes antes de iniciar una política industrial. Pero, en la medida en que los Gobiernos utilicen las políticas industriales para ganar tiempo, deben comprometerse a asentar los fundamentos para que estas intervenciones sigan siendo específicas y temporales.

La política industrial no funciona ni por diktat de planificadores centrales ni por fe ciega en los mercados. Los mejores resultados de China procedieron de un modelo que se ha basado en gran medida en la competencia de mercado para disciplinar a las empresas y reasignar recursos. En 1993, según un estudio, el 90% de los precios relacionados con la producción industrial lo determinaban las fuerzas del mercado y no el Gobierno.

Al igual que Corea del Sur y otros países que tuvieron éxito, China se esforzó por mejorar el clima empresarial general como complemento de la política industrial.

Corea del Sur, por su parte, favoreció a la industria pesada en las décadas de 1970 y 1980; el coste acumulado de ello fue de alrededor del 2,4% del PIB solo en 1973-1979. Pero los beneficios superaron a los costes: el PIB del país es hoy alrededor de un 3% más alto de lo que habría sido sin las subvenciones.

Hay buenas razones para creer que esta política industrial no habría dado frutos si Corea del Sur no hubiera hecho al mismo tiempo muchas otras cosas: invertir en educación e infraestructuras, animar a las empresas a adoptar nuevas tecnologías del extranjero y obligarlas a competir e innovar. Se puede discutir si en este caso la política industrial fue necesaria. Pero ¿es razonable predicar la abstinencia a un país en desarrollo aun cuando el análisis coste-beneficio favorece su uso para mejorar el bienestar económico?

Un manual para hacer menos, pero mejor

En cambio, animamos a los Gobiernos a evaluar si las actividades empresariales consideradas críticas han recibido los insumos públicos esenciales. Después deben decidir si sigue habiendo necesidad de incentivos a los mercados y qué mecanismos podrían funcionar mejor que otros.

Les aconsejamos que se mantengan alejados de intervenciones macroeconómicas como los tipos de cambio duales, que no ayudan mucho pero pueden agravar problemas como la corrupción.

La política industrial pertenece a la caja de herramientas de todos los países que aspiran a mejorar el bienestar de sus ciudadanos, pero cada herramienta tiene su momento y su lugar. Todo instrumento afilado debería llevar un manual de instrucciones. Nuestro objetivo era proporcionar un manual a los Gobiernos que ya han decidido utilizar la política industrial. Pero el manual no les dice que hagan más política industrial; les dice que hagan menos y les ofrece consejos sobre cómo hacerla mejor.

Indermit Gill es economista jefe y vicepresidente sénior de economía del desarrollo del Grupo Banco Mundial.

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